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洱海环湖截污PPP项目为何得以顺利实施——中国财经报网

发表时间:2016-08-29 阅读次数:880次

作者:何洛

       2015年9月25日,财政部公布了第二批206个PPP示范项目,总投资6589亿元。云南省共有18个项目入选,总投资732.31亿元。大理州大理洱海环湖截污工程入选,项目投资34.68亿元,该项目已于2015年10月11日正式开工建设,是云南省18个财政部示范项目中最早落地开工的,并作为成功案例于2016年8月15日在2016第二届中国PPP融资论坛上作了经验交流。

  洱海治理急需环湖截污工程

  水环境保护事关人民群众切身利益,事关生态文明建设的推进,事关全面建成小康社会。洱海是国内第七大淡水湖,是大理人民赖以生存的“母亲湖”,是大理主要饮用水源地,是苍山洱海国家级自然保护区的重要组成部分,流域面积2565平方公里,入湖河流117条,覆盖大理市、洱源县16个乡镇,约83.3万人。2015年1月20日,习近平总书记来到洱海边,叮嘱当地干部一定要改善好洱海水质,“立此存照,过几年再来,希望水更干净清澈”,给洱海保护治理立下了军令状,也更加坚定了州市党委、政府团结带领各族干部群众保护好洱海、守护好美丽家园的信心和决心。

  洱海保护的确应该加大力度,洱海曾先后于1996年、2003年、2013年三次爆发蓝藻,水质急剧恶化,洱海水环境与生态功能遭受严重破坏,一次次敲响了洱海保护治理的警钟。随着城镇化进程不断加快,旅游业快速发展,洱海流域产生的生活污水、垃圾和农业面源污染控制难度逐年加大,污染的隐患依然如定时炸弹埋藏其中。

  为深入贯彻落实党中央和省州有关精神,大理州在科学论证和总结以往洱海保护治理经验的基础上,一致认为:“当前保护治理面临重要‘拐点’,如果继续按照传统方式,前几年保护治理将前功尽弃。污水问题没有解决,洱海就不可能治理好,只有环湖截污才能治标治本。”2013年9月,大理州人民政府决定实施洱海环湖截污工程并委托中国市政工程西南设计院进行规划设计。整个工程包含新建污水处理厂6座,设计总规模为日处理11.8万立方米,一期建设污水处理厂总规模为日处理5.4万立方米;新建截污干管(渠)320.3公里,其中含十八溪河道截污管道211公里;干渠8.1公里;新建提升泵站12座,总规模为每秒8.2立方米;配套新建混合调蓄池15座,总规模为8.66万立方米。

  庞大的资金需求与PPP项目带来的福利

  洱海环湖截污工程规划概算投资约为34.68亿元,占大理州本级和大理市2014年财政支出68.68亿元的一半。然而,大理州全年70%的支出依靠上级转移支付,加之近年来公共财政建设要求全州70%支出用于保障民生,州、市两级全年除民生外可用财力仅为10亿元,州、市两级3年可用财力都无法满足洱海环湖截污工程。洱海环湖截污工程一时成了大理人民可望而不可及的梦想。

  国家大力推进PPP的决策如一缕曙光,使梦想可能变为现实。因为在地方财力有限并且政府举债受限的情况下,可以通过政府与社会资本合作,缓解洱海保护治理的资金投入难题。2014年5月,大理州财政局向云南省财政厅正式提出申请运用PPP模式实施大理洱海环湖截污工程。主要运作方式为:污水处理厂采用BOT(建设—运营—移交)模式,合作期限30年(含3年建设期),运营期内政府方按既定污水处理服务单价和处理量向项目公司支付污水处理服务费,期满项目公司将水质净化厂设施无偿移交给政府方。污水收集干渠、管网、泵站采用DB鄄FO(设计—建设—融资—运营)模式,合作期限18年(含3年建设期),由项目公司负责截污干管(渠)工程建成设施的运营维护,自达到政府付费条件之日起,政府方将按年(分15年)依效等额支付政府购买服务费。经初步测算,项目在未获财政建设补助情况下,年付费总额为3.4亿元左右,扣除洱海资源保护费、项目自身收益等因素,市财政年付费在5900万元左右,占大理市公共预算支出的1.4%。

  PPP工作的前期努力与经验做法

  洱海环湖截污PPP工程立项实施势在必行。但其立项工作正如洱海治理一般,不是一帆风顺,更不是一蹴而就,其中充分了变数与挑战,许多工作甚至还具有戏剧性。

  2014年9月,作为云南省首推项目,经云南省财政厅推荐,大理洱海环湖截污PPP项目参加了财政部首批PPP示范项目评选,同年10月财政部反馈了评选结果:项目缺乏长期的融资偿还能力,项目对投资人吸引力不够,这意味着大理洱海环湖截污项目没能成功入选。面对这样的结果,大理州各级各部门没有灰心气馁,反而是痛定思痛,认真查找不足和问题,严格按照财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》5个阶段19个环节,一步一个脚印地开始了项目的规范运作。从2014年11月开始至2015年9月止,为期10个月时间,大理州紧锣密鼓地先后完成了成立了大理洱海环湖截污PPP项目领导组、编制《洱海环湖截污工程专项规划》《大理市环湖截污工程可行性研究报告》、进行物有所值评价和财政承受能力论证、公开招投标、云南省发改委立项、大理市人民政府与中信水务签订合作协议等工作。由于前期工作扎实,加之项目的必要性、可行性,2015年9月25日,大理洱海环湖截污PPP项目终于入选财政部第二批示范项目。此后16天,即2015年10月11日,大理洱海环湖截污PPP项目正式开工建设。目前,该工程进展顺利,今年计划完成投资14亿元,2017年将全面完工投入运营。项目还获中央、省、州财政补助资金6500万元,并成功争取到国家专项建设基金5.77亿元。

  大理州洱海环湖截污PPP工程从梦想变为现实,从首批的落选到第二批的顺利入选,以及到财政部与上海金融业协会联合举办的论坛上作交流,其中的经验、诀窍在哪里?归纳起来就12个字:“一需求、二关键、三原则、四保障”。

  一需求,即必要性。大理州曾3次爆发蓝藻,给各级各部门敲响了警钟。实施洱海环湖截污项目关乎全州人民切身利益、关乎大理经济社会可持续发展。

  二关键。一是方案可行。及时调整完善《大理洱海环湖截污PPP项目实施方案》是项目推进的关键。比如,项目建设初期,大理州提出一个“大而全”的环湖截污项目概念,投资额曾一度上蹿到176亿元。经中信水务、东方园林、云南水务、西南市政设计研究院等社会资本经过多轮调查、研究、谈判,提出了项目按照“依山就势、有缝闭合,管渠结合、分片收处,一次规划、分步实施”的原则建设,规划总投资34.68亿元,仅为项目初期投资规模的三分之一。由于方案的可行性,使该项目具有较大吸引力。二是资本踊跃。该项目以州、市政府为联合采购人,采用竞争性磋商模式采购社会投资人,并面向16家潜在社会投资人开展了市场测试,13家社会投资人作出响应。

  三原则。一是多方受益原则。项目的实施使大理州市政府、当地老百姓、社会资本多方受益。对政府而言,是贯彻落实习总书记对大理工作重要指示的具体行动,是促进经济社会协调可持续发展最大的政绩工程。对老百姓而言,是造福子孙后代和改善生态环境的务实之举,同时能为部分群众依托生态保护实现致富奔小康的创造机会。对社会资本而言,通过项目实施,能获得合理的利益回报,全投资内部收益率上限为8%。二是风险分担原则。在合同体系中设定了权利义务边界,明确了法律、政策、最低需求风险由州市政府承担,设计、建造、财务、运营维护风险由中信水务承担,不可抗力风险由双方共担。三是契约精神原则。在整个项目实施过程中,州市政府与社会资本始终坚持一种契约精神,按照公平、公正、公开和诚实信用的原则,依法、规范、高效实施合作项目。

  四保障。一是领导重视,组织保障。省委书记李纪恒同志多次到大理州调研洱海保护情况。省财政厅多次针对该项目开展专题调研。大理州市成立协调组,抽调各委办局骨干为成员,高效推进项目实施,并设立工程指挥部。二是部门落实,执行保障。大理州为洱海环湖截污PPP项目开通“绿色通道”。如:2015年5月15日上午,当州财政局接到大理市关于洱海环湖截污PPP项目申请采用竞争性磋商方式开展政府采购的请示后,局主要领导立即召集相关人员进行了研究,当天下午就主动将批复件送至大理市财政局。2015年6月2日,当得知洱海环湖截污PPP项目实施方案已修改完善后,州人民政府立即召开政府常务会进行研究。为使洱海环湖截污PPP项目顺利推进,大理州、市政府领导及相关部门先后7次到省财政厅进行汇报沟通。省财政厅也积极支持项目推进,省财政厅组织相关人员8次到大理进行实地调研指导,省财政厅和州市相关领导先后5次进京向财政部进行了专题汇报。三是中介参与,专业保障。项目建设初期,实施方案由项目建设单位和财政部门来准备,由于对项目产出说明、绩效要求、股权结构等关键内容阐述不清楚,直接导致项目在参加全国第一批PPP示范项目中落败。后来汲取经验教训,及时聘请了上海济邦咨询公司作为该项目的专业咨询服务机构,全程参与项目具体运作。在上海济邦的帮助指导下,该项目顺利成为第二批全国示范项目。四是监管到位,绩效保障。在项目推进中,建立了洱海环湖截污PPP项目工作台账,定期监测项目产出绩效指标,对政府可行性缺口补助,实行以绩效付费,制定了全流程技术方案。同时为强化财政部门PPP工作职能,下发了《关于加强大理州财政部门政府与社会资本合作管理职责有关事项的通知》,在州财政局增设了政府与社会资本合作管理科。

  PPP工作未来之路

  当前洱海环湖截污PPP项目还存在诸多难题:一是大理洱海环湖截污PPP项目设立的SPV公司,大理洱海生态环境治理有限公司注册资本金为10.77亿元,其中:大理洱海保护投资建设有限责任公司作为政府出资平台公司,认缴的出资额为1.08亿元,持股比例为10%;中信水务产业基金管理有限公司认缴的出资额为9.69亿元,持股比例为90%,甲乙双方均以货币方式出资。虽然政府方注册资本金的15%可以申请省级融资支持基金支持,但也只能申请到1620万元,缺口9180万,还需各级财政对项目公司政府方注册资本金出资额给予补助。二是由于项目投资巨大,项目的回报机制又属政府可行性缺口补助,根据合同约定每年需由政府支付政府购买服务费约3.4亿元,支付的主要构成为洱海资源有偿使用费,还需省级有关部门尽快批准大理洱海资源保护费征收范围和标准调整方案。

  上述难题已经可以看到解决的曙光。目前,大理州纳入财政部PPP综合信息平台项目80个,总投资795.5亿元,涵盖了市政工程、生态建设和环境保护、水利建设、旅游、交通运输等13个行业。其中:财政部示范项目1个,即大理市洱海环湖截污(一期)PPP项目;省级示范项目7个,投资额133.4亿元,省级示范项目数量排全省16州(市)第1位。此次财政部第三批示范项目申报,经云南省财政厅评审推荐,大理州共上报优质项目9个,总投资116.6亿元,数量排全省第1,占全省上报(50个)的近1/5。

  “道虽迩,不行不至;事虽小,不为不成”。在财政改革路上,围绕建立现代财政制度的主题,大理洱海环湖截污工程入选财政部第二批全国PPP示范项目,成为大理州推进财政改革的成功实践,为财政事业转型升级打牢基础。(作者单位:云南省大理州财政局)

原文链接:http://www.cfen.com.cn/zyxw/bjtj/201608/t20160825_2402302.html

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