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各担其责,利益共享 南明河综合整治PPP模式经验 ----《中国环境报》

发表时间:2015-07-27 阅读次数:1316次

       来源:中国环境报 记者:黄运   2015-07-27

       7月19日,天气晴,在贵州省贵阳市南明河甲秀楼边,树荫下的石凳上,市民毛阿姨带着孙女悠闲地坐着乘凉。“南明河又变清了,现在我每天都要来走走。”毛阿姨感慨到。

       南明河穿城而过,是贵阳市的母亲河,曾经,南明河是贵阳人的直接饮用水水源,市民在河中游泳嬉戏、垂钓捕鱼、淘米浣衣的景象,至今还留存在毛阿姨的记忆中。

       然而,上世纪70年代以后,秀美景色逐渐退去。南明河流域遭到工业废水、生活污水的污染,临河而居的生活景象慢慢褪去,贵阳人和南明河的关系越来越疏远。随着90年代工业化和城镇化的快速推进,南明河污染状况触目惊心。一条人见人爱的“青龙”,变成了人见人厌的“乌龙”。

       如何还原南明河原来的样子?成为贵阳市的一项重大民生工程。据贵阳市水务局相关负责人介绍,本世纪初,贵阳市政府就出台了河水还清整治计划,确定南明河环境综合整治的三大目标———水变清、岸变绿、景变美。关停、整治、修复……虽然大动干戈,花费不菲,但由于污水管网建设的滞后,污水随时都会排进河道,南明河城区段污染状况仍较为严重。

       为彻底治愈南明河的“黑臭”,2012年11月,贵阳市引入系统治理的思路,正式启动了南明河水环境综合整治工程。针对南明河城市中心段淤积重、水体黑臭的问题,通过实施河道截污、清淤,对臭气进行治理,建设污水处理厂,提升沿河景观等工程。通过环境综合整治项目,南明河水系水质得到有效改善。

但众所周知,南明河综合整治耗资巨大,到哪里去寻找资金,弥补这块短板,成为贵阳市需要面对的问题,最终,贵阳人找到了政府企业各担责任、共担风险的方式,让南明河在短短两年时间就摆脱了黑臭。

 

政府,做好裁判员

       南明河水环境综合整治项目一期工程中,贵阳市政府引入了BOT\TOT\BT等融资形式与资本市场对接。为打破传统融资模式的局限,在国家向社会资本开放市政公用基础设施领域的大背景下,贵阳市政府决定在国内水环境治理领域先行先试PPP模式,进一步拓宽融资渠道。2014年8月,南明河综合整治二期工程拉开序幕,这一阶段的核心是提升水质,修建污水处理厂及配套管网。为此,贵阳市创新融资方式,采用PPP模式,引入社会资本。依照国家相关法律法规,经市场测试及综合评估后,采取公开招标方式,中国水环境集团(原中信水务)成为南明河水环境综合整治项目的社会资本合作方。

       据介绍,项目总体投资由中国水环境集团负责,污水处理厂特许经营期为30年,河道运营服务期为10年。那么,在这场马拉松式的合作中,政府究竟要扮演什么样的角色?

      “在南明河水环境综合整治二期工程中,我们相当于总规划师,要制定总体目标。通过调查取证,根据南明河的污染现状,明确治理支流是关键,污水处理设施建设是重点,核心是改善提升南明河水质。项目的主要内容包括完善干流、支流截污系统及污水处理厂建设。”贵阳市水务局相关负责人告诉记者。

       另外,水务局还需要会同合作方组织专家、技术人员在前期对南明河干、支流河道进行现场勘察,得到水质、水文、水量的第一首资料,摸清污染源,在此基础上编制系统科学的南明河水环境综合整治工程技术方案,为项目的有效实施提供可靠的技术支撑。还有协调督导征地拆迁、质量监管等工作。

       在贵阳市政府专家看来,在这个过程中,水务局主要充当了裁判员的角色,除了前期项目总规划外,政府还要跟踪项目。这位负责人介绍,中国水环境集团要建设经营南明河上的5座污水处理厂,当公司通过收取污水处理服务费不能收回投资和获取适当利润时,政府就要在这个时候采取手段,通过购买公共服务的方式平衡项目投资及收益。

 

社会投资方,当好运动员

       在南明河水环境综合整治项目PPP模式中,社会投资方主要是运动员的身份,根据政府的总体要求,负责项目投融资、设计、建设、运营维护工作。

       据中国水环境集团相关负责人介绍:“这个阶段我们主要实施南明河干流和支流污水处理厂及配套管网改造建设、污泥处置设施建设、支流清淤治理、干流及5条支流生态修复等工程。”

       根据协议,中国水环境集团贵州公司将以PPP方式负责南明河水环境综合整治项目二期工程中新庄污水处理厂二期、三桥污水处理厂、孟关污水处理厂、花溪污水处理厂二期、牛郎关污水处理厂、污泥深度处理中心、 河道综合整治工程的投资、建设、运营、移交,以及新庄污泥干化中心的运营、移交。

       在这个项目中,中信水务要按照“裁判员”的要求,根据规则来“运动”。政府购买社会服务就是一是为了减轻财政负担,另外也是为了避免在不擅长的领域建设导致的效率不高问题, PPP模式之所以能提高效率是它“让专业人干专业事”,所以投资效率会明显提高,建设速度快、质量好、服务高。

    南明河综合整治项目污水处理厂的快速建成,验证了PPP模式的高效率。中国水环境集团相关负责人对记者说,“在南明河综合整治项目中,在保证质量和安全的基础上一期仅用7个月。二期一阶段用一年时间完成项目建设 。新庄二期25万吨/日污水厂及9公里配套管网6个月建成(常规工期18个月)。青山5万吨/日、麻堤河3万吨/日8个月建成(常规工期18个月)。”

       根据PPP模式,南明河水环境综合整治项目的投、融资由投资人负责,因此,为项目融资成为社会投资方的重要工作。南明河综合整治二期项目融资也极具创新,它发挥了“中信PPP联合体”的综合优势,通过“境内+境外 ”、“商行+投行”的融资模式,最大限度降低了融资成本。中国水环境集团财务经理李先生向记者介绍,“中信PPP联合体“,就是中信水务利用落地项目为契机,与中信集团旗下的中信银行强强联手,解决项目融资问题。在李先生看来,传统融资模式的局限在于它主要锁定一家银行针对项目展开融资,针对项目谈项目,没充分发挥项目政策导向优势,当融资银行总行层面后台支持力度不够的时候,对项目授信的及时性与融资规模都会受到极大影响,往往会走上“组银团”路径,给项目造成融资难,融资款到位不充分、不及时。南明河水环境综合整治项目由中信银行做总授信,在规模上、及时性上都得到了最大层度的保障。并通过将部分授信额度以融资性保函形式出具给境外银行,降低境外银行审批难度,节约了审批时间,同时节约了融资成本。中信银行也成为全国首家为财政部PPP模式示范项目提供融资的商业银行;国家开发银行同时授信南明河项目,并将该项目作为“银、政、企”流域水环境综合整治PPP模式融资的试点。

       西部地区财政能力薄弱,然而环境保护资金需求巨大,PPP模式的引进使用解决了两者之间的矛盾。南明河治理模式的成功,为西部贫困地区建设公共产品提供了借鉴。

 

企业获利,政府减负

运用PPP模式,南明河的治理产生了良好的社会效果。

       截止到2015年6月,南明河劣Ⅴ类水质由原有的51%下降到7.5%,准Ⅴ类水质由原来的10.1%提高至31.8%,准Ⅳ类水质由原来的8.8%提高至30.6%。河水变清,为市民提供了实实在在的环境公共产品。

       首先,快速摆脱黑臭。据了解,作为国家首批PPP示范项目,贵阳市南明河流域治理推进得很快,用两年时间就摆脱了黑臭阶段,比其他的类似项目用时少3年以上。中国水环境集团贵州区总经理彭采云对记者说,“科学系统的调研,是南明河治理成功的重要保障。我们组织专家对南明河干流和支流污染源、水质断面等进行摸底,梳理出13个方面污染原因。另外,中国水环境集团拥有流域水环境治理系统技术、全下沉污水处理系统、污泥资源化处理处置、精确曝气系统等九大核心技术系统,先进的技术和雄厚的资金实力,大大推进项目快速建设。另外,政府和企业职责分工明确,各司其职,合力推进,必然会在短时间内取得最大的效益”。而在生态文明贵阳国际论坛上,中国环境保护产业协会副会长樊元生的观点也与此相吻合,他认为“南明河治理工程之所以实施得很好,就因为选择了有能力、有技术的合作企业。” 他还说道“政府要选技术强的有成绩的,而且很有经验的团队,比如说南明河的治理,中国水环境集团就有这个能力把这个事情做好。第二是要有运营能力的团队,一个项目执行完了一定要更好地运营,使它能更稳定地实现目标。第三是找一些带着资本的团队,来实施PPP项目。”

       中信产业基金总裁田宇认为南明河成功的例子,就是让专业人干专业的事,系统统筹、统一规划,实现了投资省、见效快、质量高、效果好的总体目标。

 

其次,优化土地资源。

       当前,从全球来说,PPP都是非常重要的模式,它通过引进具有技术、又有投资能力的专业机构,优化规划,节省土地及投资资金。以PPP模式新建的青山、麻堤河下沉式污水处理厂节省占地约91亩,并置换活水公园两座,共节省占地144亩。彭采云向记者介绍,“麻堤河污水处理厂为下沉式,厂房位于地面以下,地面仅保留了综合办公楼,厂区的‘头顶上’是一个生态景观公园,这样完全可以实现环境友好。”与常规的地上式污水处理厂相比,该污水处理厂最大优点在于能有效除臭降噪、节省土地资源。

再次,减轻财政负担。

       通过PPP模式引入社会资本,填补政府财政空缺。据介绍,南明河水环境综合整治的投融资主要由中国水环境集团负责,极大的减轻了政府在该项目中的财政支出。

       同时通过“让专业人干专业事”的方式,节省开支。彭采云对记者说,“该项目采取‘适度集中、就地处理、就近回用’的污水厂规划观念,合理布局,增加12座中小型污水处理厂,大大节省污水收集、补水官网的建设及投资,有利于水资源的综合利用”。项目通过引入PPP模式,优化规划,节约管网投资10余亿元,每年节省调水费用1.58亿元、调水补水的运行电费约3000万元。在治理效果上基本消除水质黑臭现象,感官效果提升明显,沿线商住地产价值有所上涨。”

 

最后,政府企业建立充分信任。

       记者从贵阳市水务局了解到,南明河综合整治PPP项目实施的基本方式为政府将新建污水、污泥处理等可产生现金流项目的特许经营权授予社会资本,特许经营转让价款不能覆盖项目建设投资部分,政府采用购买服务的方式对社会资本进行补贴,从补“建设”转变为补“运营”。

       中国水环境集团财务负责人李先生说,“企业通过特许经营权得到收益,缺口部分由政府多渠道筹资作为保障,降低了企业的投资风险。政府方面则平滑了政府年度支出,减小政府短期支付压力,相当于办理了长期按揭,减轻了政府地方债务,这种模式对双方无疑是“物有所值”的双赢结果。”

       上海交通大学环境科学与工程学院教授孔海南认为,“南明河水环境综合整治项目中,贵阳市政府和合作方都需要清楚各自的角色,在整个项目运作过程中不是推卸责任,而要做好风险分担,双方建立起了信任关系。”

       去年10月,在全国城市基础设施建设经验交流会上,住建部将南明河综合治理作为示范项目向全国推广。会议期间,陈政高部长给予高度评价:“贵州省贵阳市南明河综合治理做的非常不错,特别是综合治理、统筹规划、分部实施、效果明显!”。2014年12月,南明河水环境综合整治项目被财政部评选为全国PPP新建项目首批示范,成为国内城市河道黑臭治理的范例,近期,越来越多的政府纷纷到贵阳市取经。

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